|
Конференция по конфликтам в Закавказье (Берлин,
26-27 ноября |
|
||
|
Владимир КАЗИМИРОВ
|
|
||
|
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПОСРЕДНИЧЕСТВО В КАРАБАХСКОМ КОНФЛИКТЕ.
МИНСКИЙ ПРОЦЕСС ОБСЕ |
|
||
|
Покончив с “холодной войной”, ушедший
век оставил нам ряд “замороженных конфликтов” и борьбу держав за влияние
(даже при их урегулировании). Вызовы нового века, крутые перемены в
международных делах требуют скорейшего улаживания
вооруженных конфликтов, в т.ч. при содействии посредников, преодоления
подобной закулисной борьбы держав. Пора уяснить прошлое, извлечь из него
полезные уроки для урегулирования конфликтов. По числу
прилагавших или предлагавших посреднические услуги международных организаций
и государств нагорно-карабахский конфликт мог бы войти в книгу
рекордов Гиннеса: СБ ООН, ОБСЕ, СНГ, СЕ,
Венецианская комиссия; Россия, Иран, Казахстан, Украина и др. Помочь
примирению армян и азербайджанцев стремились и влиятельные деятели. Например,
в России: Патриарх Московский и Всея Руси Алексий II,
министр обороны Грачёв, тогдашний чемпион мира по шахматам Каспаров,
виолончелист Ростропович, историк Волкогонов, генерал Николаев и другие
известные лица. Несмотря на
обилие посредников и их усилия (порой даже соревнование между ними), политическое
урегулирование в Карабахе так и не удалось сдвинуть
с места с тех пор, как Россия 12 мая Основным
игроком на поле миротворчества в Карабахе считается т. н. минский процесс ОБСЕ. В это
понятие вошло всё, что относится к так и не созванной Минской Конференции
ОБСЕ (МК), к возникшей из-за этого
минской группе ОБСЕ (мг), к её
Сопредседателям. Этот процесс прошел разные стадии: начальный период
становления "незаконно рожденной" мг (1992), период сотрудничества и соперничества между Россией и
державами, использовавшими формат мг
и для "сдерживания" РФ (1993-96), период почти монопольного
посредничества Сопредседателей мг
с заметными перепадами их активности (1997-2001). Увы, минский процесс не только позитив! Много лет в
центре этого процесса была мг. На её долю выпадало всё: и огульная поддержка, несоразмерные
комплименты на Западе, и весьма жесткая критика из уст конфликтующих сторон -
всё, кроме взвешенного, непредвзятого разбора её реальных достоинств и
недостатков. Не хватает предметного анализа опыта деятельности мг. Противоречивый феномен мг ещё ждёт серьёзных исследователей
(пока есть лишь книга Р.Дедашти-Расмуссен «ОБСЕ и
нагорно-карабахский конфликт» на немецком языке, но она мало известна). Опыт мг довольно поучителен,
прежде всего, для самой ОБСЕ, для международного взаимодействия в
урегулировании вооруженных конфликтов в целом. Для анализа
минского процесса важнее всего цели, методы и особенно результаты посредничества
на каждом этапе. Не следует отождествлять Сопредседателей с самой мг. Различие не только в формате - деятельность Сопредседательства
выгодно отличается от работы мг
прежних лет. Нет смысла излагать ход работы мг - затрону нечто существенное в её деятельности, что оставалось
в тени, но требует огласки. Иначе нам не учесть уроки. Россия
оценивала роль мг разносторонне:
видела как плюсы международного сотрудничества в интересах урегулирования,
так и минусы мг, в т.ч. ряд
перекосов вследствие тенденциозной политики некоторых западных держав.
Теперь, с годами, при затяжном тупике в урегулировании, мг практически исчерпала свой миротворческий ресурс, обнажив
контраст между красивой мечтой и невесёлой реальностью. Когда-то
настойчиво утверждалось, будто мг
должна сыграть главную роль в карабахском урегулировании, быть
центральным, даже единственным посредником. По логике её миссия намного
скромнее – посильное содействие созыву МК, но западные державы специально завышали её предназначение
якобы во благо укрепления ОБСЕ. Мг скорее стала символом
международного сотрудничества, чем реальным инструментом урегулирования. Вокруг мг немало мифов, вопреки фактам и
документам. Например, мало кто знает, как она возникла, ведь никакого
решения об её создании не было. Почти не замечают, что среди органов и
временных образований ОБСЕ только мг
не имеет оформленного мандата. Можно ли списать всё это лишь на
неопытность, на первые шаги тогдашней СБСЕ? Увы, за
этим, несомненно, стояла определенная политика западных держав. Нередко
принято говорить о каких-то переговорах “в рамках мг”, а их давно нет. Видимо, в МК намечалось слишком много участников (11 государств, включая
Армению и Азербайджан, т.е. 9 посредников!). Дипслужбы некоторых из них
тяготились работой в мг: не всегда или невысоко были
представлены в ней, держались инертно, пассивно, часто меняли своих
представителей. Не все в мг
выдерживали непременное требование
беспристрастности. В итоге Будапештский
саммит ОБСЕ поручил вести переговоры
между сторонами не мг, а её
Сопредседателям. С В 1992-96 гг.
шла тяжелейшая работа со сторонами в конфликте. Но в
деятельности мг главной интригой
были расхождения между Россией и другими ведущими странами-участницами.
Москва стала посредничать по Карабаху раньше мг, лучше знала регион, обстановку, лидеров, целеустремлённее
добивалась прекращения кровопролития. Никто не имел больше шансов для
продвижения урегулирования, чем Россия - она была его локомотивом,
неформальным лидером. Это видно и по решению Будапештского саммита ОБСЕ.
Причем Россия и мг могли бы
конструктивно сотрудничать, работая в одном направлении, координировать
шаги, поддерживать друг друга, продвинуть урегулирование дальше, чем
сейчас... если бы не геостратегические “игры” Запада! Стремясь после
развала СССР к геополитическому проникновению в Закавказье и ослаблению там
позиций Москвы, они не только не оказывали России поддержки в деле
урегулирования, а на протяжении ряда лет мешали под предлогом
сдерживания её “неоимперских амбиций”. Западные
державы использовали мг для вытеснения России из Закавказья, даже в
ущерб интересам урегулирования в Карабахе. И если не в полной мере были
востребованы уникальные возможности
России и СНГ, то больше по их вине, чем сторон в конфликте. Слишком
активные, нередко самостоятельные миротворческие усилия России, добивавшейся
тогда реальных сдвигов, не просто вызывали раздражение у некоторых
западников, а шли вразрез с их планами. Вот рассуждения некоторых влиятельных
фигур США. Г-ну Бжезинскому принадлежала мысль о том, что лучше
нестабильность, чем восстановление влияния России в Закавказье. Газета “Крисчен сайенс монитор”
(27.6.1994) так резюмировала откровения моего бывшего американского коллеги
по мг посла Марески:
“Запад должен вмешаться, если не хочет быть свидетелем того, как Россия
навяжет свое решение проблемы и восстановит свое влияние”. Вице-президент
американской торговой палаты Уильярд Уоркмен недавно заявил: “Нам не следует стесняться
заниматься этим регионом… Мы должны уделять Закавказью
по крайней мере столько же внимания, сколько Ближнему Востоку”. Вчитаемся
в основополагающее решение СБСЕ от 24 марта Разве это
случайность, что мг ни разу не
отреагировала на призывы Содружества независимых государств (даже
принятые на уровне глав государств) поддержать важные шаги России и СНГ в
интересах прекращения кровопролития? Запад всячески отстранял СНГ от
урегулирования, хотя конфликт бушевал именно в зоне Содружества. Россия
и ведомые США члены мг не всегда
совпадали в работе со сторонами в конфликте, в выборе приоритетов.
Симптоматично, что в 1992-94 гг. главным для США (в отличие от России)
было не прекращение огня и военных действий, а лишь их регулирование
и непрерывность переговорного процесса. Случайно ли? Прекращение огня
сузило бы тогда возможности США встревать в закавказские дела! Все призывы и
предложения по прекращению огня и военных действий выдвигались в рамках мг по инициативе России. В 1992-93
гг. Москве удалось напрямую, самостоятельно добиться нескольких кратких
перемирий. Но вместо поддержки её усилий мг
принялась бурно добиваться признания своей “центральной роли” в карабахском
урегулировании (причем не реальными делами, а на бумаге, будто магические
формулировки могут заменить дела). После достижения Россией в мае Не
торопитесь считать эгоцентризмом это заострение мной вопроса о роли России и
СНГ в карабахском урегулировании. Дело в том, что мг отставала от них по главным показателям: по содержанию
посреднических усилий, их уровню,
интенсивности, а главное – по результатам! Вот почему
равнение на мг было для нас шагом назад,
а не вперед. Успех зависел ведь не от числа посредников. Векторы усилий
Москвы и Запада оказались разнонаправленными: пугавший западников рост
влияния России в регионе помогал урегулированию, а
её “сдерживание” при помощи мг
тормозило его. Стоит ли удивляться, что в итоге
посредничество, как и всё карабахское урегулирование, зашло в тупик. С другой
стороны, наивно полагать, будто США были так заинтересованы в мг из-за стремления “воспевать
коллективизм”, культивировать совместные усилия ради урегулирования. Когда их
устраивало, они охотно сужали формат работы (например, хотели свести его к
“тройке” США-Россия-Турция). Выпячивая роль мг, воздействуя на стороны в конфликте, прямо работая против
российских предложений, Вашингтон, прежде всего, руководствовался своими
геополитическими расчетами. На сей счёт немало фактов (яркое подтверждение
тому – личное послание Ельцина Клинтону от 8 февраля Нельзя
забывать, что с В результате те годы стали периодом упущенных возможностей.
Вот почему (помимо самих сторон в конфликте) ответственность
за неурегулированность
карабахского конфликта несут в
какой-то мере США и некоторые другие
страны Запада – те, для которых интересы
урегулирования оказались вторичными
по сравнению с геополитическими целями. Кстати, обратите внимание: США в 80-х
годах лучше взаимодействовали с СССР в урегулировании конфликтов на
юго-западе Африки, чем с Россией по Карабаху! Разве это не парадокс? А в результате: там – успех, тут – пробуксовка и тупик! Если
бы в политике чтилась и мораль, некоторые столицы давно могли бы выразить в
связи с этим сожаление и даже покаяние. Возьмем
другой аспект проблемы. Чем объяснить, что вопреки всем нормам ОБСЕ лишь мг так и не имеет чёткого мандата? В марте
В
биографии минского процесса придётся посвятить мг и ряд нелестных страниц. Корни пробуксовки ОБСЕ в Карабахе уходят как раз в тот период, а её шансы на успех
и поныне пока проблематичны. Конечно, всю деятельность мг в те годы нельзя свести к геополитической “игре” Запада. Но о
ней надо сказать - без её понимания невозможно реально оценить работу и роль мг, понять издержки и важные уроки
минского процесса. 1). Один из
уроков в том, что международное сотрудничество в урегулировании вооруженных
конфликтов должно быть корректным и в первую очередь полностью подчинено прекращению кровопролития. Конечно,
невозможно затем “стерилизовать” международные усилия, сделать их не
подверженными влиянию интересов участвующих в них государств. Но
геополитические расчеты не должны
ставиться выше интересов
самого урегулирования. 2). Если бы в мг доминировали интересы урегулирования, то встала бы совсем иная
задача: как полнее, эффективнее использовать уникальные возможности и
реальные преимущества России и СНГ в контактах со сторонами. Пора извлечь
из минского процесса и такой урок: впредь надо поддерживать посреднические и
миротворческие усилия государств и международных организаций, вносящих существенный
вклад в урегулирование, сотрудничать с ними, исходя из важности
взаимодополняющих скоординированных действий; в частности, поддерживать
того посредника, который достигает реальных результатов, а не мешать ему. После 11
сентября С Последние два года посредничество
осуществлялось больше номинально.
Сопредседатели главным образом поощряли диалог президентов, заверяя, что
поддержат любые их договоренности, помогут с международными гарантиями, но
реже баловали стороны собственными предложениями. В итоге
посредничество по Карабаху несколько деформировано и даже девальвировано.
Предложение подключить к нему Совет Европы (Рассел-Джонстон)
- курьёз, но косвенно фиксирует импотенцию ОБСЕ. Эрозия и
надвигающийся кризис посредничества начинались с того, что сами стороны в конфликте на деле не ценили его, часто использовали не
по назначению, искали в посредниках союзников себе против другой стороны.
Нередко проявлялось и несерьезное отношение к усилиям посредников. Многие
встречи мг и раунды переговоров
стороны провели “ради пропаганды”, без нацеленности на достижение
компромисса. Бесплодно увлекались игрой на расхождениях между посредниками.
Блокируя урегулирование своей неуступчивостью и негибкостью, отвергая
различные предложения посредников, стороны нередко на них же сваливали вину
за это. Г.Алиеву и Р.Кочаряну пора бы убедиться, что дело не в посредниках, а в их собственных подходах к переговорам,
но стороны продолжают винить в неконструктивности
друг друга (а порой по инерции ещё и посредников, как это сделал Г.Алиев 24
октября Алиев и
Кочарян давно знают друг
друга – с первой негласной встречи в сентябре Сейчас необходимы активизация посредничества
и новые предложения сторонам, но с учётом прежнего, негативного опыта.
Есть ещё один урок – не пора ли усомниться в состоятельности попыток достичь всеобъемлющего,
пакетного решения сразу всех спорных вопросов? Стороны не смогли выйти на
мир “без победителей и побежденных”, поставить такие крупные цели, ради
которых можно враз пойти на значительные взаимные
уступки. Сказались менталитет прежней конфронтации, узость установок к
переговорам, устремленных больше в прошлое, чем в будущее. Новая международная обстановка дает
сторонам благоприятный, редкий шанс выйти из тупика, круто повернуть к
урегулированию. Чтобы выйти на оптимальный для обоих народов путь, лидеры
противостоящих сторон должны решительно провозгласить и последовательно
приступить к реализации единственно разумного курса на историческое
примирение и мирное сосуществование армян и азербайджанцев, а затем и на
разностороннее сотрудничество. Только такая масштабная, перспективная цель
даст лидерам право на значительные взаимные сбалансированные уступки, без
которых невозможно выйти на всеобъемлющее, «пакетное» решение конфликта.
Методы урегулирования напрямую зависят от тех целей, которые ставятся.
Пожалуй, лишь в этом случае поиск пакета был бы
оправдан. Пакет заманчив, идеален: все знают,
что получают, что отдают. Вопрос в другом – достижим ли он в нынешних условиях? Ведь надо решить всё одномоментно,
сразу. Велик риск просчёта – при пакетном урегулировании уже не компенсируешь
на следующем этапе ранее допущенную ошибку. Можно было бы добиваться пакета,
если бы проблемы были симметричны, если бы был реализм, прочность внутреннего
положения лидеров, настрой общества на компромисс даже ценой уступок, минимум
доверия для реализации достигаемых договоренностей. Но ведь всё это – в дефиците! Без этого добиваться пакета значит терять время,
выжидать или даже умышленно затягивать урегулирование, что загоняет вражду
вглубь, в новые поколения. Раз лидеры не могут пока подняться до
высоких масштабных целей, то нужны другие методы, а не «пакет». Вряд ли
пройдёт и чисто поэтапное урегулирование, скорее комбинация пакетного и
поэтапного методов: пришлось бы, не надрываясь над неподъемным “большим
пакетом”, решать проблемы “малыми пакетами”. Потребуется неброская
реалистическая установка на постепенную прагматическую развязку одной
группы спорных вопросов за другой (именно прагматическую, ибо состязание на
уровне принципов урегулирования - подобное Лиссабону-96 - не выведет
из тупика). Тут уместна мудрая русская пословица: “тише едешь, дальше будешь”.
Тогда
международные посредничество также обрело бы второе дыхание, будущие гарантии
- совсем иную значимость. А дальновидный поворот лидеров к примирению двух
народов – будь то решительный или поступательный - будет цениться в истории
никак не меньше, чем стаж пребывания в президентском кресле, даже если не все
соотечественники и современники успеют сразу достойным образом оценить эту
роль. Теперь то, чего нет в моих
письменных текстах. Позиции руководства
сторон в конфликте просто удручают. Им нет рационального оправдания
или даже объяснения: тут и садизм, и мазохизм в отношении
обоих народов, страдающих от неурегулированности
конфликта, в т. ч. истязание собственного народа. Реализм подавляется
пропагандой с явными передержками и перекосами. Культивируются
исключительность, нетерпимость, вражда. А сколько создано искусственных
тупиков для урегулирования! Идёт спор о яйце и курице – что раньше: статус
или территории? Что важнее – безопасность или возвращение беженцев? Неужели интеллект человеческий не в силах найти параллельное решение этих проблем? Никто не
хочет первым сделать шаг навстречу другой стороне. Некоторые предложения для
разблокирования конфликта.
Заново взвесить целесообразность открытия Минской конференции ОБСЕ. Она не ровня минской группе. Это иной уровень, иногда уровень
министров, завершить её можно даже на уровне глав государств. Конечно, в этом предложении есть и минусы. Другие предложения:
поэтапное взаимное освобождение территорий и возвращение беженцев (вначале
вдоль Аракса + в зоне Тер-Тера
или Мир-Башира); скорейшее возобновление
нормального движения по железной дороге Баку-Нахичевань-Ереван; но всё это
при полной демилитаризации освобождаемых районов на весь период до
окончательного определения статуса Нагорного Карабаха на прямых переговорах
Баку-Степанакерт или на Минской конференции (после саперов в освобождаемые
зоны входят лишь пограничники, гражданская полиция и беженцы). Временные
международные гарантии и контроль (нельзя забывать опыт Рейнской области).
Возвращение беженцев в таких условиях никак не
затронет безопасность Нагорного Карабаха. Каждая сторона получит при этом
частичное удовлетворение своих реальных интересов, а не запросов. Всё это
ослабит недоверие и остроту противоречий, привнесет разрядку обстановки.
Затем надо готовить другой небольшой пакет договоренностей. Даже если
наиболее трудные вопросы, требующие времени, долго еще не получат своего
разрешения. Вчера я критиковал призывы
азербайджанцев к применению силы. Сегодня - очередь армян, которые норовят
обеспечивать безопасность НК за счёт кратчайшей линии соприкосновения. По Самвелу Бабаяну кратчайшая линия вообще проходит через
Баку! Это средство неприемлемо, надо искать иные, более разумные средства.
Армяне заняли более активные позиции и должны сделать первый шаг, показать
добрую волю. __________________________________________
|
|
||
|
ПРИЛОЖЕНИЕ МИНСКИЙ
ПРОЦЕСС
|
|
|
|
|
Минская конференция ОБСЕ по Нагорному Карабаху
(МК) Решение о проведении в Минске международной
конференции по Нагорному Карабаху принято 24 марта
|
|
|
|
|
Минская группа (мг) 1-5 июня
|
|
|
|
|
Сопредседательство минского
процесса
|
|
|
|
|
Сначала председательство в минском процессе было
«индивидуальным». Первые председатели МК
и мг - итальянцы М.Раффаэлли и М.Сика. После
безуспешных усилий Италия в конце Сопредседатели вновь перешли к челночной дипломатии, периодически проводят встречи и посещают Баку, Ереван и Степанакерт, вырабатывают новые предложения по продолжению переговорного процесса. |
|
|
|