Россия в ОБСЕ и карабахский конфликт

(тезисы к круглому столу в ДОС МИД России

8 апреля 2008 г. – не публиковались)

Использование СБСЕ западными державами против интересов России начато в 1992 г. с карабахского конфликта - для её вытеснения из Закавказья. Россия начала посредничать в Карабахе в сентябре 1991 г., на полгода раньше, чем СБСЕ (март 1992). Объективно у России было больше шансов, чем у СБСЕ, не имевшем ни опыта в данной сфере, ни знаний о том регионе. Западники тогда там создавали посольства, лишь начинали контакты.

Посредничество России могло закреплять её влияние в Закавказье, чему противились США и другие западные державы. СБСЕ давало им ширму прикрытия необходимостью коллективных мирных усилий. Помогал им и полунаивный расчёт Козырева вовлечь СБСЕ в карабахские дела, чтобы Россия могла действовать там под его флагом и на его средства.

В 1992-94 гг. посредничество в Карабахе шло параллельно по обеим линиям, что приводило больше к соперничеству, чем к сотрудничеству. Мы исходили из полезности взаимодополнения усилий. К этому призывают и ранние документы СБСЕ по Карабаху. Россия была активна и в собственном посредничестве, и в стихийно сложившейся с июня 1992 г. Минской группе (МГ) СБСЕ. Именно на основе наших предложений была развернута в ней стержневая работа по приостановке военных действий. Даже критикуя МГ за непоследовательность на её встречах, мы поддерживали её предложения перед сторонами, не раскрывали им наших расхождений с МГ, считали недопустимыми проявления соперничества перед ними, требовали не настраивать стороны против предложений друг друга. На словах США соглашались, но выступали против «российского плана», что даже потребовало специального послания Ельцина Клинтону 8 февраля 1994 г.

Запад отклонил наше предложение разработать мандат МГ, чтобы не ограничивать её возможности соперничать с Россией. Возможно, МГ - единственная в ОБСЕ структура и без решения о её создании, и без мандата.

1. Прекращение огня с 12 мая 1994 г. достигнуто при посредничестве России и держится уже 14 лет. Москва наработала формат переговоров с участием трёх сторон (Азербайджан, НК и Армения) и проект соглашения о прекращении вооружённого конфликта, по которому шли переговоры (по ним они и были продолжены затем по линии ОБСЕ). С нашей подачи Нагорный Карабах (НК) был признан в МГ стороной конфликта. Всё это вынудило западников искать компромисс с Россией на Будапештском саммите СБСЕ, сделав её сопредседателем МГ ОБСЕ. К сожалению, самостоятельная роль России в Карабахе была потом постепенно свёрнута, сейчас она выступает лишь в сопредседательстве со США и Францией на основе разработанного нами мандата сопредседателей. В этом есть ныне как свои плюсы, так и некоторые минусы.

Ревниво восприняв перемирие, заключённое при содействии России, западники пытались вначале даже игнорировать его (так спустя неделю о нём ни слова в решении Постоянного совета СБСЕ от 19 мая 1994 г.), а затем оприходовать как общее достижение МГ СБСЕ. США давили в этом на шведов, которые до Будапешта были единоличными председателями МГ. Скорее всего, с их подачи шведы предприняли курьёзную попытку перехватить его из рук России в руки СБСЕ. С той же целью американцы предлагали потом «формализовать» договорённость от имени МГ СБСЕ.

В итоге возобладала линия на то, чтобы, нехотя признав вклад России, (в решении Будапештского саммита он отмечен трижды), в дальнейшем хотя бы принизить его. Так изданные в начале века справочники ОБСЕ на английском и русском языке утверждали, будто соглашение о прекращении огня имело неофициальный характер, а теперь вообще не упоминают о нём.

Особенности этого уникального соглашения вызваны в основном 1) срочной необходимостью прекратить огонь, пока все стороны были готовы к этому из-за «усталости» и сложившегося хрупкого равновесия сил на фронте; 2) нежеланием азербайджанского руководства встречаться и подписывать документ с НК и отказом Армении подписать его без участия НК.

Из-за этого пришлось прибегнуть к подписанию соглашения без личной встречи представителей сторон (как мы делали и при оформлении кратких прекращений огня в 1993 г.). Остановить массовое кровопролитие было намного важнее, чем добиваться их съезда в одно место и на тот же день. Любая перемена обстановки на фронте могла поменять настрой сторон.

Стороны не были способны напрямую обменяться друг с другом посланиями с изложением обязательств прекратить огонь в согласованный момент. Поэтому мы использовали ранее наработанную форму посланий каждой стороны в адрес России как посредника (министрам обороны и иностранных дел России, представителю Президента РФ по карабахскому конфликту). Все тексты были идентичными. Две поправки, которые внёс С.Саркисян, были быстро согласованы мной со всеми сторонами.

В Баку это послание в Москву было подписано в моем присутствии 9 мая 1994 г., в Ереване – 10 мая, в Степанакерте - 11 мая. По получении факсов от тех и других армян посредник известил стороны о идентичности посланий всех сторон и объявил договоренность вступившей в силу. В конечном счёте, физически соглашение представляют собой три листа с тем же текстом и подписью представителя одной из сторон на каждом листе.

Вот почему в нём нет традиционных атрибутов юридической формалистики: единой даты и места подписания, единого оригинала с тремя подписями, сочных печатей и красивой папки, формального депозитария и т.п. Но разве от этого зависит характер соглашения – официальное оно или неофициальное? Скорее от более существенных черт:

Послания подписаны главными военачальниками - министрами обороны Азербайджана Мамедрафи Мамедовым и Армении Сержем Саркисяном, командующим армией Нагорного Карабаха Самвелом Бабаяном. Это сделано ими по прямому поручению высших руководителей сторон в конфликте – президентов Гейдара Алиева и Левона Тер-Петросяна, а также руководителя карабахских армян Роберта Кочаряна. В отличие от подобных договоренностей о краткосрочном прекращении огня данное соглашение специально было подписано как бессрочное (по умолчанию). Потом мы предлагали сторонам переоформить соглашение по стандартным образцам, но азербайджанская сторона уклонилась.

По предложению России 27 июля 1994 г. М.Мамедов, С.Саркисян и С.Бабаян подписали заявление, в котором обязались соблюдать это соглашение вплоть до заключения Соглашения о прекращении вооруженного конфликта. Такие же заявления неоднократно делали публично главы государств (Азербайджана и Армении) и высший руководитель Нагорного Карабаха. Всё это важнее формальных юридических тонкостей.

Соглашение не требовало одобрения парламентами, но однозначно одобрено народами. И нет никаких оснований считать его неофициальным, опасно потакая (вольно или невольно) тем, кто вновь ратует за решение этого затянувшегося конфликта силой.

В сентябре 2003 г. я специально написал об этом генеральному секретарю ОБСЕ Яну Кубишу, а также попросил представителей России при ОБСЕ не допустить повтора слова «неофициальное» в новых справочниках.

В издании 2007 г., наконец-то, это словечко, устранено, но не только оно. Теперь там вообще нет упоминания о том, что в Карабахе установлено перемирие. Скупо описана деятельность МГ, щедро расписана прочая мелочёвка, а о единственном реальном достижении в карабахском урегулировании - ни слова! Потому что оно добыто при содействии России. Возможно ли такое, если бы перемирие было бы достигнуто при посредничестве СБСЕ? Да, конечно же, нет!

Отсюда один из выводов для нашей работы: мы не лучшим образом обеспечиваем преемственность в делах, мало печёмся о достижениях России, о том, чтобы западники так или эдак не переигрывали нас.

2. Есть ещё один экзотический пример того, как неряшливо ведутся дела в общеевропейской организации - судьба другого, вполне официального соглашения об укреплении режима прекращения огня, подписанного всеми тремя сторонами 4 февраля 1995 г. уже под эгидой ОБСЕ (тоже по инициативе России и тоже по умолчанию бессрочного).

Одна из особенностей прекращения огня в Карабахе в мае 1994 г. в том, что Баку не пожелал размещения международных наблюдателей или миротворческих сил и даже обычно применяемого развода сил сторон от линии соприкосновения, отвода тяжёлого вооружения.

Эти военно-технические меры азбучны для надёжного соблюдения прекращения огня. Обыкновенный симметричный вариант развода войск был отклонён министром обороны АР М.Мамедовым. С учётом озабоченностей азербайджанской стороны посредник специально выработал ассиметричный вариант развода сил, но и тот не был принят ею («армяне – на нашей территории, пусть они и отходят!»). Никакие доводы о том, что это самая начальная фаза урегулирования, где учитываются лишь военно-технические, а не военно-политические критерии, не убедили М.Мамедова. Позиции сторон с 1994 г. так и осталась недалеко друг от друга, что лишь усилило опасность инцидентов. Потом та же сторона местами даже продвигала свои позиции, приближая их к армянским (всё под тем же предлогом «это – наша территория»). Таким образом, стороны взвалили на себя всю ответственность за поддержание режима прекращения огня. Иногда они с гордостью говорят об этом, но не проявляют адекватной сдержанности и ответственности.

Поэтому сопредседатели Минской группы ОБСЕ (Россия и Швеция) в начале 1995 г. предложили им заключить соглашение об укреплении режима прекращения огня. В нём определён порядок улаживания инцидентов, поддержания прямых контактов между всеми сторонами на трёх уровнях: 1) политического и 2) военного руководства, 3) между командирами на местах вдоль линии соприкосновения. Стороны обязаны в случае инцидента незамедлительно вступать в контакт с противостоящей стороной и информировать посредников. Необходимо указать точное место и время происшествия, его характер и последствия, предложить принять меры против нарушителей и для восстановления «статус-кво-анте». Другая сторона обязана немедленно провести расследование и в течение 6 часов дать ответ по факту инцидента, а также сообщить о принятых ею мерах по устранению его последствий. Предусмотрены также меры против пропагандистской раскрутки инцидентов в СМИ, нагнетания взаимного недоверия и неприязни. Текст соглашения был проработан лично с высшими руководителями сторон – Г.Алиевым, Л.Тер-Петросяном и Р.Кочаряном и по их указанию подписан военачальниками: министрами обороны АР и РА, командующим армией Нагорного Карабаха. Для поддержания прямых контактов стороны обменялись через посредников номерами телефонов правительственной связи политического и военного руководства. Текст соглашения опубликован (www.vn.kazimirov.ru – см. документ №12).

Это единственное соглашение в активе ОБСЕ по Карабаху вступило в силу 6 февраля 1995 г., однако давно не выполняется сторонами. Вызывает удивление вялый подход общеевропейской организации к соглашению, нацеленному на оздоровление обстановки в регионе конфликта. ОБСЕ не печётся о его выполнении, не уделяет этому внимания. Неизвестно ни одного случая, чтобы иерархи ОБСЕ (Действующий председатель, «тройка», Постоянный совет в Вене) поставили этот вопрос перед сторонами.

Ещё один горький курьёз: личный представитель Действующего председателя ОБСЕ Анджей Каспржик, проводящий с 1997 г. мониторинги на линии соприкосновения, лишь в 2003 г. узнал об этом соглашении из моей газетной статьи и запросил его текст. В связи с нередкими инцидентами мне как одному из авторов соглашения не раз довелось поднимать вопрос о его невыполнении в статьях и выступлениях, а также перед структурами ОБСЕ.

(Но, кроме Каспржика, должны были знать об этом и настаивать на выполнении соглашения российские сопредседатели МГ ОБСЕ. Это ещё один пример того, что у нас при смене дипломатов не обеспечивается преемственность в делах. МИД РФ уже учёл это в части глав РЗУ, но это же касается и должностей, замещаемых нами в иных структурах).

В 2005 г. на парламентских слушаниях в Ереване министр обороны Армении Серж Саркисян публично ответил мне, что армяне готовы вернуться к выполнению этого соглашения, если так же поступит азербайджанская сторона. Ту же позицию занял Степанакерт, предложив Баку и Еревану договориться о выполнении соглашения. Ответа из Баку нет до сих пор – уже на протяжении ряда лет.

Положим, Баку не удовлетворен соглашением (из-за участия в нём НК или обязательства поддерживать прямые контакты с противостоящей стороной). Тогда он мог бы предложить дополнить или изменить его, в конце концов, заключить новое соглашение. Буквально каждый день Баку сообщает о многократных нарушениях армянами прекращения огня, иногда о жертвах среди военнослужащих и мирных жителей. Элементарная логика, казалось бы, требует от сторон не только выражать озабоченность происходящими инцидентами и человеческими жертвами, но и принимать конкретные меры для исправления положения. Но никаких предложений для нормализации обстановки не выдвигается. Остается предположить, что инциденты кого-то устраивают, помогают поддерживать и нагнетать напряженность, раскручивать неприязнь и ненависть к противоборцам.

После самого крупного за многие годы инцидента 4 марта 2008 г. МИД России 5 марта предложил сторонам задействовать все возможности, предусмотренные этим соглашением. 7 марта за это высказались, наконец-то, все сопредседатели МГ ОБСЕ (хотя ошибочно адресовались к «обеим» сторонам - соглашение заключено между тремя).

Нынешние посредники и личный представитель ДП ОБСЕ призваны содействовать укреплению режима прекращения огня, однако их возможности фиксировать и проверять инциденты весьма ограничены. Периодически проводимые послом А.Каспржиком и его помощниками мониторинги на линии соприкосновения никак не могут исключить инциденты – всё зависит от сторон конфликта.

3) Всё это ставит под сомнение, с одной стороны, состоятельность государств, официально взявших на себя обязательства, но не выполняющих их. Возникает и более серьёзный вопрос: будет ли выполняться то соглашение по урегулированию карабахского конфликта, над «базовыми принципами» которого идёт сейчас работа, или его ждёт та же судьба, если ОБСЕ не добьётся от сторон надёжного выполнения взятых обязательств?

Но, с другой стороны, под вопросом и эффективность ОБСЕ. Ей явно не хватает верности своей миссии мирно урегулировать карабахский конфликт, твердости в отстаивании этого курса.

Взявшись мирно разрешить конфликт, ОБСЕ должна решительно выступать против всего, что мешает этому. А поскольку стороны и сами взяли то же самое обязательство, ОБСЕ должна требовать этого и от них. Её решения приняты консенсусом, то есть без возражений со стороны государств-участников конфликта.

Опираясь на свои принципы и принятые решения, она вправе влиять должным образом на стороны конфликта, а не плестись за ними, уступая им и в необоснованных капризах. При наличии чёткого решения Будапештского саммита о проведении переговоров между сторонами конфликта, такой уступкой стал пресловутый «пражский процесс» с участием двух государств.

Необъяснима удивительная толерантность ОБСЕ в отношении ряда весьма негативных явлений вокруг Карабаха. Вот некоторые из них:

А) раскрутка воинственной кампании руководством Азербайджана;

Б) взвинчивание им военных бюджетов и гонки вооружений, особенно нетерпимое в столь чувствительном и взрывоопасном регионе;

В) периодические серии инцидентов на линии соприкосновения.

Все три названных направления служат нагнетанию напряженности, закреплению и даже наращиванию взаимного недоверия, парализующего мирный процесс.

Сопредседатели МГ ОБСЕ высказываются по этим вопросам слишком деликатно, даже чересчур робко. Это можно ещё понять с учётом иерархии - это послы. Но где же высшие должностные лица ОБСЕ? Не похоже, чтобы они даже в закрытом порядке привлекали внимание руководителей сторон конфликта к неприемлемости таких акций и заявлений. Лишь бы спасти мирный процесс, в любом виде удержать его на плаву, ОБСЕ идёт иногда на неоправданные уступки сторонам в конфликте, проявляет конформизм. Конечно, этот процесс чрезвычайно важен, хотя бы для сохранения перемирия, но не может стать самоцелью. Цель – разрешение конфликта мирными, переговорными средствами.

Каждая из сторон требует от ОБСЕ давления на противостоящую ей. Посредники не хотят давить, и это верно. ОБСЕ приложила немало усилий для мирного решения конфликта и не должна позволять сторонам пренебрежительного отношения к ним. Это вовсе не давление на стороны, а естественное ограждение мирного пути решения конфликта, того пути, за который выступили как все стороны, так и ОБСЕ и международное сообщество.

4) ОБСЕ не хватает верности своим собственным решениям, документам, принятым ранее, причём принятым опять же с согласия сторон. Можно привести немало решений, от которых ОБСЕ давно отошла и действует не так, как было решено. Причём никакой орган ОБСЕ не изменил ранее принятые решения. Вот примеры:

- Будапештский саммит поручил сопредседателям проведение переговоров между конфликтующими сторонами, а не только между признанными государствами. В мандате сопредседателей тоже речь идет лишь о сторонах конфликта, а не о государствах. Одна из сторон (НК) давно отстранена от переговорного процесса. «Пражский процесс» не имеет под собой никакого решения.

- О НК как третьей стороне этого конфликта однозначно высказался Действующий председатель ОБСЕ Ласло Ковач 31 марта 1995 г. Он подчеркнул участие всех трёх сторон во всем процессе переговоров, включая Минскую конференцию. Из трёхсторонней конфигурации конфликта исходили сопредседатели МГ ОБСЕ и в целом ряде своих предложений сторонам в 1997-98 гг. Их нынешняя позиция на этот счёт не слишком чёткая. ОБСЕ вместо соблюдения принятых решений сползла на позицию, как бы чего не случилось. Лучше вести переговоры кое-как, лишь бы вести.

- СБСЕ в 1992 г. приняла во внимание проведение выборов в Нагорном Карабахе (приглашались «избранные и другие представители НК»). А в последние годы ОБСЕ и его структуры, да и государства-сопредседатели осуждают проведение в НК выборов. Ведь там избирается власть только для своего населения, пусть даже на временной и не вполне легитимной для всех основе «де факто» из-за того, что конфликт пока так и не урегулирован. Разве предпочтительнее иметь там власть военщины или авторитарных личностей? Кого лучше иметь в мирном процессе – узурпатора власти, фактически самозванца или лицо, которое имеет пусть даже не самый общепризнанный мандат от населения данного региона?

Моя критика вовсе не имеет целью поиск новых посредников взамен сопредседателей МГ ОБСЕ или в пристёжку к ним. Наивно полагать, что смена посредников решила бы дело. Многие просто не выдерживали тягот посредничества по Карабаху. Так Италия «утомилась» за 17 месяцев, Швеция за 16, Финляндия взмолилась через 11 и с трудом дотянула до 20 месяцев.

Нынешняя попытка Азербайджана поменять или «демократизировать» посредничество, перетасовать сопредседателей МГ ОБСЕ, активизировать других членов МГ идёт вразрез с решением Будапештского саммита ОБСЕ, поручившего проведение переговоров между сторонами конфликта не МГ ОБСЕ, а двум её сопредседателям. Перед Будапештом опыт посредничества всей МГ в 1992-94 гг. (9 посредников, включая ангажированную Турцию!) изжил сам себя. В 1997 г. сопредседательство расширилось до трёх, когда вместо Финляндии к России подключились сначала Франция, а затем США.

Дело в позициях сторон и оппортунизме ОБСЕ. Надо требовать от общеевропейской организации большей чёткости и последовательности в ведении дел, непримиримости даже к помыслам о силовом решении конфликта и настойчивости в проведении в жизнь принятых решений.

5) В ходе карабахской войны было немало отвратительных явлений (депортаций, бомбёжек и обстрелов городов и сёл, редко брали в плен и т.п.). Среди них - оккупация чужих земель. О ней говорится много, её даже отождествляют с агрессией, хотя это далеко не одно и то же. Противоборство началось ещё в СССР как внутренний конфликт (а не агрессия), а разгорелось после распада Советского Союза. Только Москва прямо говорила тогда Еревану, что Армения – прямой участник конфликта. Запад был терпим к подключению РА к военным действиям (в 4 резолюциях СБ ни слова об участии Армении в войне). Видимо, сказывалась инерция поддержки карабахского движения ради ослабления СССР.

С явным умыслом замазывается причинно-следственная связь: происхождение оккупации и нынешнего статус-кво. Баку не нравится разбираться, как это было. Конфликт начался не с оккупации. Оккупация - следствие военных действий, их продолжения более двух лет. Мы осуждали каждый захват, но в ходе боевых действий военная логика плохо подчиняется политической, юридической, а тем более моральной. Армяне норовили спрямить, сократить линию фронта перед лицом потенциального превосходства Азербайджана и продолжали захваты. Но Баку стал «соавтором» армянской оккупации: он упорно пытался решить конфликт силой, уходил от миротворческих инициатив, срывал прекращения огня. В оккупации официальный Баку повинен не меньше других сторон. Оплакивать последствия своей воинственности маловато – полезнее осознать свою немалую ответственность за происшедшее и извлечь уроки на будущее.

Конечно, оккупация районов вокруг НК – аномалия. Её надо устранить как можно скорее. После падения Агдама это было даже безоговорочным требованием СБ ООН, но после серии срывов миротворческих усилий в 1993-94 гг. стало предметом переговоров: нельзя было вознаграждать того, кто более года не выполнял главное требование всех четырёх резолюций СБ ООН – немедленно прекратить военные действия. Азербайджанцы целый год не выполняли это требование (что такое год войны – всем понятно). Они проводили контрнаступление зимой 1993-94 гг. после всех 4 резолюций СБ ООН. Он перестал принимать резолюции по Карабаху из-за невыполнения.

6) Взаимное недоверие сторон породило спор, быть ли урегулированию пакетным или поэтапным? Что должно быть устранено в первую очередь – причины или последствия вооруженного конфликта? Каждая сторона, не веря противнику, хочет в первую очередь выполнения своих требований. Но для международного сообщества, для ОБСЕ должен быть свой наивысший приоритет: перекрыть пути к возобновлению военных действий.

Пакетное урегулирование автоматически включает в себя гарантии мирного решения, исключает возврат к войне как средству решения спорных проблем. Сложнее в этом отношении с поэтапным решением, которого добиваются азербайджанцы с целью первоочередного освобождения территорий, занятых вокруг НК, и возвращения вынужденных переселенцев.

Но есть внутренняя логика урегулирования. Основным условием поэтапности должен стать четкий отказ сторон от применения силы и его гарантирование. Это как бы «нулевой цикл» для поэтапного подхода. Без него не быть первому этажу, не проскочить к первому этапу. Освобождению оккупированных территорий больше всего мешает как раз попытка цепляться за иллюзию военного реванша. Кто же сдаст более выгодные, давно укрепленные позиции, если угроза вспышки военных действий так и не снята полностью? И, наоборот, устранение военной угрозы лишит армян внятных предлогов сохранять оккупацию азербайджанских районов, даже если окончательно ещё и не решён вопрос о статусе НК. Это и стало бы победой разума, победой права над силой. Пока этого нет, стороны не способны на взаимные уступки в поисках компромисса: одна сторона ещё надеется на силовой реванш, а другие, опасаясь этого, укрепляют выгодную для них линию обороны.

Поэтому необходимо отдать приоритет теперь не столько принципам урегулирования, сколько снятию любых военных угроз, что скорее открыло бы путь к первым практическим шагам. Отказ от этого - синоним нежелания идти на мирное, переговорное разрешение конфликта. Это должно вызывать однозначно негативную реакцию со стороны ОБСЕ, сопредседателей и участников МГ, других государств и международных организаций.

Даже продолжая нынешние линейные действия (сначала принципы, потом текст соглашения, потом проблема его выполнения), посредники могли бы выделить 2-3 узких прикладных вопроса, имеющих довольно самостоятельное значение и не требующих включения в принципы, для того, чтобы провести по ним отдельные переговоры с целью отдельных «малых соглашений». При общей тупиковой ситуации успех и в малом деле имел бы значение как подтверждение возможности преодолеть взаимное недоверие.

7) Ещё один, казалось бы, мелкий вопрос. СМИ нередко искажают заявлениясопредседателей, публикуемые на английском, в ходе их перевода на русский язык. Почему сопредседательство отошло от использования русского языка и работает на основе английского? В этом повинны мы сами.

Прежде весь Минский процесс был двуязычен и чаще делали переводы с русского на английский, чем наоборот. МИДы стран-участниц МГ ОБСЕ для работы по Карабаху специально подбирали кадры со знанием русского языка. Конечно, в Баку и Ереване профессиональная элита знает и английский язык, но в народе, а также в Степанакерте пока больше в ходу русский. Разве нам безразлично вбрасывание в СМИ искажённых переводов на русский? Могут возразить, что главное – не в языке, а в сдвигах на переговорах. Это верно, но когда и сдвигов серьёзных пока нет, то и языковым фактором не стоило бы пренебрегать.